“你们安监局检查的时候能不能一起来啊？矿山科的前天刚来检查过。”

    这尴尬的一幕，是记者跟随某地安监局职业健康科的监管人员到一家采石场采访时遇到的。

    类似的尴尬记者也曾遇到过几次，而现场的监管人员就不止几次了。

    监管问题开始凸显

    为什么会出现这种情况？先让我们了解一下职业卫生监管职责的划分情况。

    2010年10月8日，中央编办印发了《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中央编办发〔2010〕104号），调整完善了职业卫生监管职责分工，明 确了职业卫生监管的“防、治、保”（职业危害防治、职业病诊断治疗、职业病人社会保障）三个环节分别由三个部门分工负责的指导原则，赋予了安监部门在事前 预防、过程监督、事故查处等方面的职责，确立了安监部门在职业卫生预防环节依法实施监管的主体地位。2011年12月31日，第十一届全国人大第二十四次 会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国职业病防治法〉的决定》，从法律层面上进一步明确了安监部门承担的职业卫生监管职责。职业卫生监管职责的重新调 整，既是进一步完善职业卫生监管体制、加强职业卫生监管工作的重要举措，也是切实保障劳动者职业健康权益、有效防控职业病危害的必然要求。

    记者了解到，职业卫生监管职能划转后，为促进职业卫生监管工作的有序开展，各级安监部门在设置独立内设机构、充实专业监管人员的基础上，认真履行职责，加大职业卫生监管执法力度，职业危害源头防治工作得到了不断加强，企业职业卫生条件得到了明显改善。

    目前，各级安监部门在《安全生产法》和《职业病防治法》的框架下，承担着安全生产和职业卫生的监管职责。由于没有将两项职责有机融合，安监部门在日常监管 工作中多将安全生产与职业卫生分开管理，独立运行。从近年来的工作实践看，职业卫生监管工作存在的多头管理、重复监管、职能交叉等问题日益凸现，从而也不 可避免地出现了开头的一幕。

    “既分工又分家”

    开头的一幕，山东省莱州市安监局的监管人员也曾多次遇到过。

    对于现行的职业卫生监管体系，莱州市安监局局长于连堂用了“分工又分家”来形容，他从内设机构、监管机制和企业现状三个方面进行了剖析。

    从内设机构看，国家和省级安监部门分别独立设置了职业健康司、职业健康处，负责起草拟定职业卫生有关的法规、规章和标准、组织职业卫生监督检查、职业病危 害项目申报、职业卫生“三同时”、职业危害事故和违法违规行为的查处等。从职责分工看，职业健康司（处）基本独立承担了全国所有行业企业的职业卫生监督检 查职能，其他司（处）只是根据需要配合参与。也就是说，负责矿山、危险化学品、烟花爆竹等行业监管的司（处）只负责安全生产工作，不负责职业卫生监管工 作，凡是涉及到职业卫生的工作全部由职业健康司（处）负责。于连堂介绍说，而到了县级安监部门，如果参照这一模式分工，面对职业危害面广、量大的特点，仅 依靠安监部门内设的职业健康科（编制3?5人）很难对全市所有的行业企业进行有效监管，同时也会对企业造成多头监管、重复执法，甚至出现一个企业同时有安 监部门两组执法监察人员进行检查的现象（一个检查安全生产，一个检查职业健康），导致了机构重叠、多头管理，这与原来职能在卫生部门时没什么区别，仅仅是 主管部门的改变，这样也背离了中央关于部门职能整合、资源整合，避免执法监管重复、浪费的原则。如果不按照这一模式分工，又会在工作运行中造成上下不统 一、业务工作不连贯、对接协调不顺畅，容易出现工作断档脱节，职业卫生监管工作难以一竿子插到底。

    从监管机制看，由于国家和省级安监部门从源头上将职业卫生与安全生产分离，把本来就属于同一范畴的工作拆开安排部署，没有将职业卫生监管融入各行业的安全 生产监管过程中，其弊端不言而喻。于连堂补充说，本来一个会议、一个文件能解决的问题，现在需要召开两个会议、制定两个文件；本来一个内设机构（司、处、 科）能够解决的问题，却需要两个甚至多个内设机构（司、处、科）才能解决；既要对企业进行建设项目安全设施“三同时”审查验收，还要对企业进行职业卫生 “三同时”审查验收。

    从企业现状看，现行体制机制不仅打乱了企业日常秩序，也加重了企业经济负担。本是一个“婆婆”管的事，非要人为的设置两个“婆婆”的管理方式，导致很多企 业无所适从。企业以前可以按照一个文件办理，现在要按照两个文件执行；企业内部既要设安全生产管理机构，还要设职业卫生管理机构，一年内要参加安监部门组 织的两个培训班（既要参加安全生产培训，还要参加职业卫生培训），少则5?6天，多则10多天，同时需要具有两个培训证书；安全生产设施“三同时”要聘请 安全评价机构，职业卫生“三同时”则要聘请职业卫生评价机构。

    于连堂解释说，现在的监管体制把安全生产和职业卫生进行了分割，尤其是在监管力量比较薄弱的基层，各管各的摊，“既分工又分家”，很难形成监管合力，也利于监管效能的提高。

    “分工不分家”

    莱州市矿产资源丰富，素有“中国石都”之称。莱州市仅矿山和石材加工企业就有1000多家，从业人员近1.2万人，职业危害严重。

    如何更好地开展职业卫生监管工作，提高监管效能？近年来，莱州市对职业卫生监管工作进行了积极探索。于连堂告诉记者，安监局本是一家人，无论是安全生产， 还是职业卫生，都是安监局统一履行的职责，在安监局内部就应该协调好，可以分工，但不能分家。为此，莱州市尝试着将职业卫生监管工作纳入到安全生产监管体 系，进行“二合一”，这样既理顺了体制、激活了机制，又在实际运行中取得了很好的效果。

    记者了解到，针对两项监管职责，莱州市安监局研究出台了《关于明确市安监局、监察大队业务科队职业健康监管工作职责分工的通知》，理顺了职业健康监管执法工作关系，形成了各负其责、齐抓共管的合力，为全面做好职业健康监管工作奠定了基础。

    于连堂介绍说，按照归口管理的原则，莱州市安监局明确了内部各业务科室队的职业卫生监管职责，即负责矿山、危险化学品、工商贸（烟花爆竹和安全生产重点企业）行业安全监管的科室队，同时负责该行业的职业卫生日常监督检查、职业卫生“三同时”、应急救援、职业病事故调查处理等工作；职业健康科负责工商贸行业职业病危害严重的重点企业（如石英砂、木质家具、皮革、石材加工、水泥、滑石粉等行业企业，其他行业企业仍由工商贸科负责监管），以及其他行业的职业卫生监管工作的总体协调、信息统计、总结上报等综合性工作，在局内形成了分工合理、权责一致、运转高效的职业卫生监管体系。他补充说，经过近年来的实践证明，将安全生产与职业卫生有机融合，不仅提高了监管执法效能、减轻了企业负担，而且有效解决了力量薄弱监管不到位、重复执法造成浪费的问题。

    记者也了解到，为应对职业危害因素不断增多的局面，2014年年初，湖北省建始县下发了《职业病防治工作的实施意见》，开始将职业病防治工作纳入安全生产 管理范畴，落实“管行业必须管安全，管安全必须管职业卫生”的“一岗双责”制度，通过建立健全职业卫生“一岗双责”防治责任体系，强化职业病防治工作合 力。无独有偶，重庆市渝东南片区的涪陵、南川、丰都、武隆等10区县也开始尝试职业卫生监管与安全生产工作同布置、同检查督查考核、同执法，通过上下联 动、落实“一岗双责”来推进职业卫生监管工作。

    建议职业卫生监管“一岗双责”

    安全生产和职业卫生具有一致性，彼此密不可分。虽然《安全生产法》和《职业病防治法》从保护劳动者生命安全与健康权益的两个不同方面，分别作出了相关规定，但最终目的都是为了约束和规范企业管理，要求最大限度地减少劳动者伤亡和职业病事故的发生。

    于连堂认为，从监管实践看，安全生产本身已经涵盖了职业卫生，职业卫生监管是安全生产工作的延伸和深化，应纳入安全生产工作统筹安排、一并推进，实行职业卫生监管的“一岗双责”。为此，他也从职责分工、运行机制和企业管理三个角度提出了建议。

    在职责分工上，按照行业归口监管。充分发挥现有的安全生产监管模式作用，依托现有体制机制，实行划块分工监管，将职业卫生监督管理职能分解落实到各业务司 （处、科）。其中，对矿山、危险化学品、工商贸（烟花爆竹和安全生产重点企业）等行业，由负责该行业安全生产监管的司（处、科）负责职业卫生的日常监督检 查、“三同时”、应急救援、事故调查处理等工作，职业健康司（处、科）做好相关配合工作；职业健康司（处、科）负责职业卫生监管的组织协调、总结上报、信 息统计及技术支撑等综合性工作，承担对工商贸行业中职业病危害严重的重点行业企业监管（其中包含对此类企业安全生产的监管），工商贸司（处、科）配合搞好 安全生产监管工作，从而有力促进各行业企业全面落实安全生产和职业卫生主体责任。

    在工作运行机制上，将职业卫生融入安全生产监管。在日常工作中，负责矿山、危险化学品、工商贸（烟花爆竹和安全生产重点企业）等行业监管的司（处、科）应 统筹安排部署、一并监督检查。同时，在研究制定安全生产方面的法规、规章、制度、标准以及规范性文件时，尽可能涵盖职业卫生工作，不再另行发文安排部署。 在职业卫生“三同时”、教育培训、中介服务机构等方面也要与安全生产有机融合，合并减少程序，减轻企业负担，提升监管效能。

    在企业管理上，实行安全生产与职业卫生“一体化管理”。一是责任制和规章制度一体化。围绕落实企业安全生产和职业卫生主体责任，将企业安全生产和职业卫生 管理作为一个体系来规范，指导企业建立健全并落实安全生产和职业卫生责任制、规章制度和操作规程，落实从业人员安全生产和职业健康保护措施，更有效地保护 从业人员的安全和健康权益。二是管理机构一体化。要求企业将职业卫生融入安全生产管理，不再要求企业设置职业卫生、安全生产两个管理机构；将安全设施“三 同时”与职业卫生“三同时”有机整合，实行一个“三同时”（包含安全生产和职业卫生两方面内容）审查验收、一个中介服务机构（既具有安全生产服务资质，又 具有职业卫生服务资质），一套备案资料。三是宣教培训一体化。对企业负责人和安全管理人员进行安全生产培训时，增加职业卫生方面的培训内容和课时，并在培 训证书上注明职业卫生培训内容，颁发一个培训证书（安全生产、职业卫生培训合格证或资格证），不再让企业参加两个培训班、颁发安全生产和职业卫生两个培训证书。

    中国经济法学研究会副会长、中国劳动法学研究会副会长、上海财经大学法学院经济法与社会法研究中心主任、博士生导师王全兴认为，目前，以《职业病防治法》 为核心的职业健康法律保护体系和以《安全生产法》为核心的职业安全法律保护体系，在具体监管上，形成了“齐抓共管”但“多头分散”的局面。王全兴认为，面 对这种局面，应该需要强调职业卫生与安全生产制度的辩证统一，打破目前二者立法分散、职能分割、监管分立的局面，建议制定统一的《安全生产与职业健康法》 来整合现有两部法律，推进职业卫生与安全生产的协同发展。

（作 者: 徐伟丰）