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职业卫生监管的对策

来源:未知2014-9-3 14:36:49

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  • 摘要
  • 职业卫生监管职责的划分对卫生行政部门职业卫生监管人员工作的积极性和主动性影响巨大,对卫生部门多年辛苦建立的职业病防治体系是一次沉重的打击。同 时也让安监部门束手无策,安监部门本质工作就是安全生产,侧重在保护人民群众在生产工作中的生命安全,突然让他们这个外行来管理卫生部门长期管理的人民群 众身心健康的预防工作,且不能从源头上进行管理,可以说是一头雾水。

    一、职业卫生当前面临的主要问题 

    执法机制不顺。2003年,中编办15号文将作业场所职业卫生现场监管职责划归安监部门,但《职业病防治法》规定的执法主体是卫生行政部门,法律和实 际工作脱了节。首先中编办随意划分职业病防治监管职责严重违反《中华人民共和国职业病防治》,是属于无效的调整,应该承担相应的法律责任和行政责任。其次 卫生部门有法律支持,却无相应的职责,对于作业场所职业卫生现场监管,卫生部门不再过问。安监部门有这个方面的职责,却无法律的支持,属于违法行为,还有 少人员、技术差、缺经验、差设备,外行领导内行,开展工作有心无力,几年过去了,基本上还停留在了解情况、制订规章的阶段。作业场所职业卫生执法何时才能 再次起步,目前还是未知数。 

    职业卫生监管职责的划分对卫生行政部门职业卫生监管人员工作的积极性和主动性影响巨大,对卫生部门多年辛苦建立的职业病防治体系是一次沉重的打击。同 时也让安监部门束手无策,安监部门本质工作就是安全生产,侧重在保护人民群众在生产工作中的生命安全,突然让他们这个外行来管理卫生部门长期管理的人民群 众身心健康的预防工作,且不能从源头上进行管理,可以说是一头雾水。 

    尽管国外有的国家叫职业安全卫生,有的叫职业健康安全,但我们中国国情目前不适合,也不允许模仿国外的管理模式,如果划给安监部门要重新设立人员、机构、设备、场所、经费,简直就是重复建设,是资源浪费。 

    职业卫生作业场所监管划归给安监部门将在相当长的一段时间会被安全生产所忽视,因为我们国家正处于大规模经济建设的高峰期,安全事故将在近20 年~30年内难以降低,为了预防减少安全事故,安监部门的重点将始终是把保护劳动者的生命安全为第一责任,职业卫生对他们来说只是一项辅助业务,而卫生部 门对我们劳动者的健康负有不可推卸的责任。 

    要想搞好卫生工作无非就三点,一是预防,二是诊疗,三是监管,卫生部门不是诊疗部门,如果卫生部门一旦脱离了对作业场所的预防和监督管理,制定的职业 病防控、诊疗法规和标准就脱离了实际,大量职业卫生技术机构和人员转而去其他的临床治疗工作,甚至无事可做,职业病预防监管将受到严重影响,受职业病危害 的劳动者将还会持续增加。 

    目前我们的安全生产管理人员的业务水平本身就不够,还要来管理人民群众的身心健康,实在有点勉为其难。希望相关部门从保护人民群众健康的实际情况出发,从国家行政体制的基本情况出发来理顺壮大我们的职业病防治监管体系。 

    二、分工协作,齐抓共管,细化监管责任 

    职业病防治工作是一项系统工程,融行政性特点和业务性特点于一体,既需要行政部门的执法监管,又需要业务单位的技术服务。 

    执法监管由卫生监督部门负责实施,技术服务由各级疾控机构和职业卫生技术服务机构负责提供。 

    一是建议成立卫生执法监督局,级别同药监局一样,属于副部级。分别成立食品安全监督司(包括饮水卫生)、职业卫生监督司(包括放射卫生)、爱国卫生监督司(包括环境卫生、公共场所卫生)和学校卫生监督司。 

    二是充分疾控机构和职防院所的作用,而不应该舍近求远、另起炉灶。他们可以在以下几个方面发挥其作用:发生职业危害中毒事故时,进行流行病学调查,采 集、分析样品;收集、分析、汇总职业卫生信息,进行职业病危害事故的预警预测和网络直报;组织对用人单位的健康教育和健康促进工作,提高劳动者的自我保健 意识和防范处置事故的能力;接受执法部门或用人单位的委托,进行作业场所职业病危害因素的监测和对有毒有害作业劳动者进行职业健康检查。 

    三、完善法规政策 

    1、《中华人民共和国职业病防治法》明确规定国务院卫生行政部门统一负责全国职业病防治的监督管理工作,执法主体是卫生行政主管部门,有关部门在各自 的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作,但目前卫生部门执法依据不充分,主要障碍是中编办〔200315号文件、国办发〔200511号文件 规定了安监部门职业卫生监管职权,卫生部、国家安全监管总局(卫监督发〔200531)文件明确了卫生、安监部门的职责,这些都属于无效行为,难道部 门文件比法律还大?这是违反《职业病防治法》规定的行为,这些违法的行为必须依法彻底更正。卫生部门必须依法履行《职业病防治法》、《使用有毒物品作业场 所劳动保护条例》等法规规定的监管职责和义务切实维护法律权威。 

    此外职业卫生许可证办理、职业卫生三同时审查、职业健康体检、职业卫生检测、职业病诊断与鉴定、职业病防护用品检测等收费性工作无统一的、合理的收费标准应尽快进行制定。 

    2、用人单位在履行《职业病防治法》等法律、法规部分内容时,无详细规定,例如: 

    第十六条 建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算,并与主体工程同时设计,同时施工,同时投入生产和使用。职业病危害严重的建设项目的防护设 施设计,应当经卫生行政部门进行卫生审查,符合国家职业卫生标准和卫生要求的,方可施工,《建设项目职业病危害分类管理办法》第十八条 职业病危害严重的建设项目,在初步设计阶段,建设单位应当委托具有资质的设计单位对该项目编制职业病防护设施设计专篇。但是却没有规定经委、发改委、 建设局等项目立项部门、竣工验收部门要向卫生监督部门通报,没有经卫生监督部门验收的项目不准批准投入使用。同时没有一个编制职业病防护设施设计专篇的规 范或导则

    第二十四条“ 用人单位应当按照国务院卫生行政部门的规定,定期(具体是多久?1年还是半年,法律上没有详细的规定)对工作场所进行职业病危害因素检测、评价。检测、 评价结果存入用人单位职业卫生档案,定期向所在地卫生行政部门报告(怎么报告,有没有具体的报告单或者规定?)并向劳动者公布(怎样公布,有没有具体公布 标准?)” 

    ③“第三十一条 用人单位的负责人应当接受职业卫生培训(接受谁的培训?怎样才算培训?培训效果谁来考核?),遵守职业病防治法律、法规,依法组织本单位的职业病防治工 作。用人单位应当对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训(怎样培训,定期是多久?有没有培训大纲或者培训考核要求?只是停留在口 头上),普及职业卫生知识,督促劳动者遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程,指导劳动者正确使用职业病防护设备和个人使用的职业病防护用品(到底那 些是职业病防护设备?那些事职业病防护用品?职业病防护用品与劳动防护用品有什么区别?没有具体标准和规定)” 

    《建设项目职业病危害分类管理办法》第二十三条建设项目的主体工程完工后,需要进行试生产的,其配套建设的职业病防护设施必须与主体工程同时投入试 运行,在试运行期间应当对职业病防护设施运行情况和工作场所职业病危害因素进行监测(请问如何监测?监测的依据是什么?监测的结果如何评定?) 

    《职业病诊断与鉴定管理办法》第十一条申请职业病诊断时应当提供(谁来提供?要明确): 

    ()职业史、既往史;()职业健康监护档案复印件;()职业健康检查结果;()工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料;()诊断机构要求提供的其他必需的有关材料。 

    用人单位和有关机构应当按照诊断机构的要求,如实提供必要的资料。 

    以上法规都不清楚。卫生法规、标准与其他法规、标准交叉地方又不明确,强烈建议国务院尽快出台《职业病防治法实施条例》,卫生监督部门应及时出台《职 业卫生培训管理办法》、《职业卫生告知管理办法》、《职业卫生设施与防护用品管理办法》、《职业卫生检测管理办法》、《职业卫生安全许可证管理办法》、 《建筑工程作业场所职业卫生监督管理办法》、《注册职业卫生师执业资格管理办法》、《建设项目职业卫生评价管理办法》等部门规章;及时出台《建设项目可研 报告职业卫生专篇编制规范》、《建设项目初步设计职业病防护设施设计专篇编制规范》、《职业危害风险评估规范》等职业卫生标准;及时修订《职业危害事故应 急处理和调查办法》、《职业健康监护监督管理办法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》等部门规章;同时联合人力部、安监总局、环保部、工会联合出台《职业健 康促进管理办法》等配套规章,对职业病防治法进行细化、量化,使其具有可操作性,实用性。 

    四、卫生监督机构的建设 

    1、确定卫生监督员的身份问题。根据各地的经济水平和实际情况,一般建议纳入比照公务员管理,明确卫生监督人员职责。 

    2、增加卫生监督员的数量。卫生防疫技术人员总数为21万,其中约有10万人是现场卫生监督员,这个数量只有工商执法人员的1/61/10。 

    3、卫生监督经费保障,卫生监督相当于司法体系中的公安局,其职责是调查、取证,然后移交给法院或者检察院(卫生行政部门),并提出处罚建议,到底怎 么处罚,需要卫生行政部门来做。调查取证阶段最需要人力和经费支持,但恰恰在这一点上,目前相关文件没有涉及。卫生监督执法属于国家行政行为,建议卫生监 督体制建设理应纳入国家行政机构编制系列,就像药监局一样,直属于国务院管理,卫生部只是统管而已,有关卫生监督体制建设的政策应由国务院制定并下发执 行,而不应由卫生部唱独角戏。由于现行的卫生监督体制建设政策是由卫生部制定下发到基层卫生行政部门,由基层卫生行政部门报告当地政府批准后组织实施,因 此造成目前卫生监督机构在机构名称、规格、人员编制、行政级别、职能、业务范围、经费和装备都得不到保障。卫生监督部门应进一步积极争取国务院的支持,协 调国家编制、人事、财政部门从源头上解决上述问题。 

    4、各地卫生监督机构设置的机构名称、级别、内设部门、职权范围均需要统一和规范,明确将执法中执法检测任务归监督机构负责。用人单位法定检测由疾控 中心或者经省级卫生监督部门批准的单位负责,检测仪器、设备由上级卫生监督部门和质检部门年审或定期审核,确保检测数据的有效性。 

    5、加强乡镇基层卫卫生监督队伍力量建设,实行县级卫生监督人员派驻制,把县级卫生人监督派驻相关乡、镇,人员定期轮换,作为绩效考核的一个重要内容,使每个乡都有卫生监督人员。 

    6、加强卫生监督人员的业务素质建设,进入用人单位要穿戴符合职业卫生要求的执法工作服、工作帽等相关防护用品以及配备快速检测仪器、数码相机、摄像 机、笔记本、录音笔等执法设备,每年对卫生监督人进行培训和考核,确保队伍业务水平,同时每年对用人单位的卫生监督人员进行培训和资质考核。 

    7、省卫生厅可以通过标准考核,取得三级甲等资质的医院可以进行职业病的诊断工作,而不是只有疾控中心、职业病防治院所等机构,形成一个良性的竞争环境,有利于执法监督。 

    8、完善省级、市级、县级职业病防治监管办法和职业病防治责任,按照职业病防治法规的要求,根据本省、市、县的情况,建立《职业病防治法监管实施办 法》和《用人单位职业病防治责任规定》对职业病防治监管进行细化、量化监管,使其能更好的服务和监督本省、市、县的用人单位,也有利于卫生监督机构开展工 作。 

    9、统一全国国家、省、市、县对卫生监督的投诉、意见和建议的电话、传真、邮箱、网站并建立公开的报告、投诉、意见受理机制,这样有利于公众的监督。 

    10、卫生监督机构发行《卫生监督报》和《卫生监督》等报纸、杂志宣传贯彻职业病防治相关的法规、管理、预防和治理以及监督方面的知识,提高卫生监督机构、卫生技术服务机构和用人单位的业务水平。 

    11、县级卫生监督部门每年可以通过文件、邮件、传真、电话等方式告知和通知用人单位该做职业卫生教育、职业卫生安全许可证办理、职业健康体检、职业病危害因素检测评价告知、建设项目三同时审查等工作。 

    12、发改委、经济委员会等建设项目立项部门,项目立项后必须向卫生监督部门通报,卫生监部门督促和指导项目建设单位进行职业病危害预评价、职业病防 护设施设计审查、上岗前职业健康体检、职业危害控制效果评价以及职业病防护设施竣工验收,简化办事流程、提高办事效率监督与服务并行。 

    13、建立起与人力资源、工会、工商、建设、质检、安监、环保、发改委、经委、公安等部门的协同机制,从企业税收、贷款、利润中拿出一部分资金用于改善劳动者职业危害防护设施和职业病防护用品的配备以及职业健康体检,从源头上管理用人单位。 

    14、国务院应明确规定每半年由卫生监督部门牵头组织,劳动、安监、工商、质检、发改委、建设、公安、国土资源、环保、工会等部门参加的职业卫生监管协调会机制,通报各自开展工作情况,研究部署相关职业卫生工作。 

    15、卫生执法监督人员在日常监督检查中不得接受卫生技术服务机构、用人单位的宴请,送礼。 

    五、卫生技术服务机构建设与监督 

    1、疾病预防控制机构是实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。按照政事分开的原则,卫生监督机构与疾病预防控制机构之间的关系是 行政监督与技术服务的关系。监督与服务职责要明确,要规定卫生监督机构因执法检查需要,疾控中心必须配合卫生监督机构一统执法,并给予相关卫生技术服务。 

    2、将省、市、区()疾控中心和相关卫生技术服务机构按照医院管理模式分为甲级、乙级、丙级的三级模式。乙级、丙级必须经省级卫生监督部门审核批 准,甲级须经国家卫生监督部门审核批准。根据技术服务、硬件配置、人员水平等标准来管理疾病预防控制中心和相关卫生技术服务机构,不管是省、市、区(等技术服务机构只要符合标准都能提高相应的服务资质,提高业务水平和竞争力。 

    3、壮大职业病防治机构的队伍,对那些具有职业病诊断和鉴定能力医院、院所,卫生监督部门要给予资质认定,充实职业病防治服务水平,争取把职业中毒救 治、职业病诊断、职业卫生评价、职业卫生教育、职业健康监护及企业健康促进、作业场所职业病危害因素检测评价和职业病防护用品、设备的检测七项业务划归一 体,提升职业病防治机构的技术水平,并纳入公共卫生应急队伍统一管理。 

    4、对生产、经营职业病防控设施、职业病防控用品的企业,卫生监督部门要和质监局一同进行职业病防控设施、用品质量监管和防护设施与个人防护用品性能评价以及资质审定和技术支持。 

    5、疾病预防控制机构和卫生技术服务机构对在疾病预防和技术服务中发现的公共卫生问题要定期(每月)向卫生执法监督机构报告,并提出相关建议。 

    6、职业卫生又叫劳动卫生是公共卫生的一个重要分支,疾病预防控制机构、职业病防治所、职业病防治院()应该发挥其在人员上、技术上、硬件上的优 势,使其发挥更大的作用,在职业病危害因素检测、职业病防护设施、职业病防护用品、职业健康体检方法、职业病诊断技术等方面要加大技术创新,使这些工作在 具体操作中更具有可行性和实用性。要加强对重点职业病的监测与预警。开展对尘肺、职业中毒、职业性肿瘤和放射性职业病危害等的监测,及时掌握职业病在高危 人群、高危行业和高危企业的发病特点和发展趋势,研究重大职业病危险源的分布情况,开展职业健康风险评估和预警。 

    疾病预防控制中心、职业病防治所、职业病防治院以及卫生技术服务机构在职业健康监护方面有着无可替代的优势,加强职业健康监护服务和监督是落实用人单 位在职业病防治中的义务,实现劳动者健康权利的重要保障,是落实职业病诊断鉴定制度的前提,是社会保障制度的基础,它有利于保障劳动者的健康权益,减少劳 动者健康损害和企业经济损失,减少社会负担;加强职业健康监护服务和监督可以早期发现职业病,有利于及时采取措施,防止职业病的发生和发展;加强职业健康 监护服务和监督是企业守法经营的前提,有利于保持企业可持续发展;加强职业健康监护服务和监督要求用人单位建立健康档案,并对健康档案妥善管理,是区分健 康损害责任和进行职业病诊断鉴定的重要证据;加强职业健康监护服务和监督在健康监护实施过程中,会不断获得大量的与劳动者健康有关的信息,对接触有害因素 劳动者的健康监护资料的统计分析,对职业病、常见病、工业外伤进行统计,对发病率、病种构成、病死率、病伤缺勤率进行分析,对改进提高职业健康工作都有十 分重要的意义。 

    六、用人单位的卫生监管与建设 

    1、在用人单位成立前必须建立职业卫生管理机构,落实具有健康管理、预防医学或者安全生产专业的人员来管理职业卫生,明确企业法人为本企业的职业卫生 管理的第一责任人。企业建立起职业卫生机构后经县级卫生监督部门批准备案批复后,才能拿到正式的组织机构代码和工商营业执照。 

    2、凡是从事有毒有害作业的用人单位,必须取得单位职业卫生现状评价批复后,才能拿到职业卫生许可证。新建、改建、扩建和技术改造的建设项目未取得职 业病危害预评价和职业病防护设施设计批复,相关部门不得批准开工建设批复,未进行职业病危害控制效果评价和职业病防护设施竣工验收以及取得卫生批复,建设 等相关竣工验收单位不得批准验收。 

    3、用人单位必须每年组织本单位卫生监督人员到县级卫生执法监督机构、疾控机构、职业病防治所或者具有资质的职业卫生技术服务机构等单位进行职业病防 治法规、职业病预防管理、职业卫生检测、职业健康监护、职业健康促进、职业卫生三同时管理、职业病防护用品使用、职业卫生工程技术以及职业中毒的应急处置 培训,拿到培训合格资质证书(职业卫生监督资格证)后方可从事职业卫生监督管理工作,培训机构要定期更新培训教材。 

    4、目前用人单位职业卫生监管人员大部分都不是公共卫生医师,预防医学中的公共卫生教材有关职业卫生知识相对滞后,且公共卫生医师主要在职业病防治院 ()和疾控中心等卫生技术服务机构工作,现今公共卫生医师已经不能满足用人单位的实际需求,建议卫生部、人力资源部设一个专门的国家职称,职业卫生师或 者健康管理师,由县()级以上疾控中心、职业病防治院()或具有乙级以上资质的职业卫生技术服务机构每年负责培训用人单位职业卫生监管人员。卫生部组 织考试,人力资源部负责资质鉴定和发放资质证书,提高用人单位卫生管理人员的实际业务水平。只有把用人单位等基层职业卫生管理人员的队伍建设好,才能将国 家的法规、标准真正落到实处,因为只有用人单位的职业卫生管理人员才是真正的一线工作者。 

    5、卫生监督机构根据不同行业、不同单位的实际情况,制定职业卫生管理计划和实施方案导则,用人单位每年年初将实施方案上报县级卫生监督部门备案。 

    6、用人单位设置职业卫生管理专项经费,专项经费不低于全年总预算的1.8‰,专项经费接受卫生、财务、审计和工会的监督。 

    7、用人单位必须每年对本单位的职业病危害项目向卫生监督部门申报并向工会、人力资源部门备案,并取得申报批复和备案通知。 

    8、用人单位必须每年对作业场所职业病危害因素进行法定检测,有剧毒物品作业单位必须每半年对作业场所进行法定检测,将检测结果汇总表上报县级卫生监督部门,县级卫生监督部门在10个工作日内反馈意见批复。 

    9、 对于冶金、化工、采矿、碎石、制鞋、纺织、建材、建筑等生产条件差、职业危害大、职业病发生率高又比较集中的用人单位进行强制性购买工伤保险,购买保险情况须在劳动合同中予以告知。 

    10、用人单位每年必须组织从事职业病危害因素的作业人员到疾控中心,职业病防治院()等职业健康技术服务机构进行职业健康体检,疾控中心和职业病 防治院()出具职业健康体检合格证书,只有体检合格的劳动者方能上岗作业。县级以上卫生监督部门依据《职业健康监护技术规范》的规定每年定期或不定期对 所辖区域用人单位的健康监护监督检查。 

    11、与员工签订离岗职业健康体检协议。员工在离岗时要到用人单位职业卫生监督门登记备案,用人单位向其发放离岗体检告知书,要求离岗员工进行离岗职 业健康体检,离岗员工可以参加公司本年内组织的职业健康体检,也可以凭公司发放的离岗体检通知书在离岗后60天内到用人单位委托的疾控中心去体检,体检时 间由离岗员工自主选择,体检报告一试三份,疾控中心、离岗员工、用人单位各一份。 

    12、在项目建设之前进行的职业病危害预评价要将施工中的职业病危害因素进行评价,要督促建设单位在施工中落实各项职业病防护措施,特别是农民工、临时工的职业健康防护。 

    13、在法律上明确规定要将用人单位的临时工、农民工纳入本单位的职业卫生监管人群。 

    14、完善职业卫生档案: 

    (1) 职业病危害因素检测结果汇总资料; (2) 职业健康监护汇总资料; (3) 职业病发病情况汇总资料;(4) 职业病人处理、安置情况汇总资料;(5) 职业卫生培训情况汇总资料;(6) 职业卫生检查整改汇总资料;(7) 职业病防护用品、设施汇总资料;(8) 劳动者死亡资料;(9)职业卫生三同时汇总资料;(10) 职业病防治工作年度计划和总结。 

    15、县级以上卫生监督机构每年要定期(每半年至少1)或不定期对所辖区域用人单位的职业病危害因素检测告知、危害告知、卫生三同时管理、健康 监护、教育培训等情况进行监督检查。县级卫生监督机构联合工会、劳动部门每年对用人单位职业卫生管理情况、存在问题进行监督检查和建议,对职业病危害严重 并且不重视的单位给予行政处罚或曝光处理。 

     


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